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“지방문제는 지방정부가 알아서”…제도 본연에 충실해야
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  • 조혜정 기자
  • 승인 2018.01.08 22:30
  • 댓글 0

[2018 신년 특집] 2018년 지방선거, 지방분권 개헌 ‘골든타임’ 
<2>지방정부에 자치 입법권·재정권 보장해야

중앙정부에 권력 집중…통제·간섭 속 경제발전·양극화 해결·주민주권 실현 요원
국회, 권력구조 개헌 우선…지방분권 개헌 큰 이견 없지만 국회 권한 줄어 소극적
현 시스템, 지역실정 맞춤형 법률제정 힘들어…자치입법권 강화 등 개헌특위 쟁점
국세 지방세 전환·세원 발굴·징수 권한 부여 지방정부 재정자립 토대 마련해줘야

 

전국 지자체장 30명이 지난 2일 오후 서울 광화문광장 세종대왕상 앞에서 열린 ‘지방분권 개헌 촉구하는 전국 자치단체장 대국민 공동신년사 발표’에 참석해 “지방 분권형 개헌이 실현될 수 있도록 지방 정부들이 앞장서겠다”는 공동신년사를 발표하고 구호를 외치고 있다. 연합뉴스 자료사진

2018년 무술년은 제헌 70주년이 되는 해다. 제6공화국이 출범한 1987년 대통령 직선제를 골자로 한 제9차 개헌이 이뤄졌지만, 민주주의 발전과 시대적 변화를 따라가지 못하면서 지방분권 개헌 요구가 펄펄 끓고 있다. 문재인 대통령은 국가경쟁력은 물론 주민주권을 강화할 수 있는 연방제 수준의 지방분권·지방자치 강화를 약속, 지방분권 개헌에 대한 기대감이 높아졌다. 국회는 국회대로 헌법개정특별위원회(개헌특위)를 구성해 분야별 집중토론을 벌이고 있다. 

문제는 정당별 정치논리가 개입되면서 지방분권 개헌의 발목을 잡고 있다는 거다. 일단 여야는 지난해 말 쟁점이 된 개헌특위 연장 문제를 놓고 ‘6개월 연장’에 합의하긴 했다. 하지만 제1야당인 자유한국당이 6·13 지방선거 동시 개헌 국민투표에 반대하고 있는 만큼, 동시 실시는 사실상 물 건너간 게 아니냐는 회의론이 짙다. 국회가 개헌안을 낼 수 있을지는 미지수지만, 만약 국회발 또는 대통령발 개헌안이 나오기만한다면 지방분권에 관련된 내용이 다수 포함될 가능성이 높다.  

◆지방분권 개헌, 왜 필요한가= 지방분권은 지역의 생존 문제와 직결된다. 

현재 우리나라는 심각한 양극화와 성장의 한계에 직면해 있다. 

특히 울산은 과거 산업수도를 지탱해 온 3대 주력산업인 조선·화학·자동차 산업의 정체와 이로 인한 인구감소로 소멸의 위기감을 절실히 느끼고 있는 상황. 

지금처럼 중앙정부의 통제와 간섭이 이뤄지는 구조로는 경제발전도, 양극화 문제 해결도 주민주권의 실현도 어려운 게 현실이다. 

지방정부나 지방의회, 지역주민이 스스로 문제들을 해결하고 지역발전을 모색하려 해도 그럴 만한 권한이 없기 때문이다. 

현행 헌법은 중앙정부에 권력을 지나치게 집중시키고 있다. 세월호와 같은 대형참사에 제대로 대처하지 못하는 것도 중앙정부에 걸린 과부하 때문에 국정이 원만하게 운영되지 않아서이다. 

획일적인 중앙통제 방식으로는 지자체가 자신의 특성에 맞는 자율적인 발전을 할 수 없다.

헌법 개정을 통해 국민의 기본권 보장 차원에서 대한민국이 지방분권 국가임을 분명히 해야 하는 이유다.

◆정치공학적 권력구조 개헌과 별도 논의해야= 그동안 국회 개헌특위가 논의한 내용은 지방자치에 관한 내용도 있지만 가장 중요하게 다뤘던 대목은 지금의 대통령 중심제를 개편하자는 거다. 

지난 9차례의 개헌 역사만 보더라도 대부분이 대통령제냐 내각책임제냐, 임기는 단임인가 중임인가, 국회는 단원제냐 양원제냐와 같은 권력구조 개편에 주파수가 맞춰져 있었다. 

특히 기득권 세력이 자신의 권력을 연장하기 위한 수단으로 헌법을 개정해왔다. 

사정이 이렇다보니 개헌의 주체인 국회에서 권력구조 개헌에 밀려 지방분권 개헌 논의 자체가 잘 안 된다. 큰 이견이 없는 지방분권 부분부터 합의안을 마련하는 여야의 노력이 필요하다.

그런데 분권은 지방에 권한을 이양하는 것이고, 이는 지방정부와 지방의회 권한이 강화되는 만큼 국회와 중앙정부의 권한이 줄어드는 결과를 초래한다. 국회의원들이 분권개헌 논의를 반기지 않는 이유도 바로 여기에 있다. 

8일 오전 국회에서 열린 정세균 국회의장과 여야원내대표 회동에서 여야 3당은 헌법개정·정치개혁 특위와 사법개혁 특위 구성을 조속히 완료하고 가동키로 했다. 왼쪽부터 더불어민주당 박홍근 원내수석부대표, 김동철 국민의당 원내대표, 더불어민주당 우원식 원내대표, 정세균 국회의장, 자유한국당 김성태 원내대표, 자유한국당 김성원 원내대변인. 연합뉴스

◆자치권한 확대가 핵심 쟁점= 지방분권의 핵심은 ‘자치입법권’, ‘자치재정권’, ‘자치행정권’ 등이다.

지방의 권한을 지금보다 얼마나 확대할지, 지방정부의 입법권을 확대할 경우 법률제정권까지 줄 것인지, 재정권을 확대한다면 지방법률로써 과세를 가능하게 할 것인지가 관건이다.

국회 개헌특위에서는 지방자치의 수준을 어느 정도로 할 것인가에 대한 관심이 크다. 

현재 지방분권은 합의 수준이 높은 편이지만 ‘지방세 조례주의’나 ‘자치 입법권 강화’ 등 핵심 자치권에 대해서는 국회 의원들간 이견이 존재한다.  

전문가들은 자치의 수준이 문제가 아니라 실질적 지방자치를 통해 제도 본래의 효과를 얻는 것이 중요하다고 강조한다. 그러니까 실질적 지방자치에 필요한 지방정부의 권한, 중앙-지방정부 간 권한배분 원칙과 기준, 지방정부의 책임, 자주재정여건 마련, 자주조직권, 지역대표형 상원제 등에 대한 헌법조항이 실체적으로 반영돼야 한다는 말이다.

특히 지방문제를 지방정부가 해결하도록 하기 위해서는 지방정부의 입법권이 대폭 강화돼야 한다. 

지금처럼 조례로 지방정책을 결정하면 조세법률주의, 죄형법정주의, 기본권법률유보 등에 묶여 거의 아무런 결정도 못 하게 되기 때문에 지방정부가 실질적인 효력을 갖는 법률제정권을 갖도록 헌법에서 보장해 줘야 한다. 

국회가 법률제정권을 독점하는 현 시스템은 독점기업의 경우처럼 폐단이 나타나고 지역실정에 맞지 않는 법률이 양산된다는 게 전문가 의견이다. 

◆경제발전 견인할 재정분권 방안은= 현재 중앙과 지방의 세입 비율은 8대 2이지만, 세출 비율을 보면 4대 6으로 지방의 재정은 중앙에 의존하고 있는 취약한 구조다. 

이에 문재인 대통령은 현재 8대 2인 국세와 지방세 비율을 6대 4 수준으로 지방세 비중을 높이겠다고 공약했다. 이를 위해 교부세율 상향을 비롯해 ‘공동세’ 도입 등이 논의 중이다. 

지방이 요구하는 예산은 지방이 거둬 지방 스스로 쓸 수 있는 시스템을 갖춰야 한다. 

현재 중앙정부의 법률에 의해 지방교부세와 국고보조사업을 통해 재정조정을 하고 있지만 중앙정부 주도로 매우 비효율적이고 지방의 자율성을 저해하고 있다. 

이런 연장선상에서 재정분권을 제대로 하려면 중앙정부가 지방정부에 살림을 내주고 자립해서 살아갈 수 있는 토대를 마련해줘야 한다. 그러니까 국세를 지방세로 전환하고 지방자치단체가 지역실정에 맞는 세원을 발굴하고 세금을 징수할 수 있는 권한을 부여하는 것이 관건인 것이다. 

하지만 기획재정부는 재정분권 추진 의지를 밝히면서도 일부 지자체에서 문제 되는 재정의 방만한 운용을 견제하려면 ‘지방정부의 재정운용에 대한 통제가 필요하다’는 입장이다.

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